Цикл "Записки либертарианца" посвящен вопросам конституционной реформы. Предыдущая записка касалась вещей, которые не должны присутствовать ни в Конституции, ни в законодательстве вообще — демагогических, декларативных и декоративных положений. В этой статье, которая представляет собой расширенную версию публикации в "Украинской правде", я хочу предложить альтернативный взгляд на некоторые из необходимых институтов, включая избирательное право, а также подвести итог цикла.

Квазигосударственные институты

Под квазигосударственными я понимаю институты, которые не входят в систему государственной власти, не подконтрольны государству, но действуют в интересах всего общества и берут на себя часть функций, которую традиционно выполняет государство. Поэтому они могут учреждаться законом и финансироваться за счет государственного бюджета.

Прокуратура. В Конституции Российской Федерации, как и в Конституции Украины, не сказано, что прокуратура входит в систему государственной власти, но раз Генеральный прокурор назначается и увольняется органами государственной власти, то независимости прокуратуры от государства фактически не существует. Чтобы понять, почему эта независимость важна, давайте сначала разберемся с тем, что должна делать прокуратура.

Первая функция прокуратуры — публичное (общественное) обвинение. То есть, обвинение от лица общества. В случае совершения криминального правонарушения обычно есть конкретные потерпевшие — родственники убитых, жертвы избиений, грабежа, мошенничества и т.д.. Эти люди могут предъявлять частное обвинение. Но такие правонарушения еще и представляют общественную опасность — что делать, если потерпевшие не могут или не хотят предъявить обвинение? Для этого, параллельно с частным, и существует публичное обвинение.

Кроме того, могут существовать правонарушения, где нет конкретных потерпевших, потерпевшим является все общество. Например, чиновник берет взятку, разворовывает средства государственного бюджета (а это деньги общества!), превышает свои полномочия — это все преступления против общества. Вот в таких случаях и нужно публичное обвинение в суде.

Вторая функция прокуратуры — это расследование преступлений государства против общества. Конечно, государство — это лишь инструмент, а преступления всегда совершает субъект, то есть, чиновник, публичный служащий. Так вот, государственные следственные органы не могут объективно расследовать такие правонарушения из-за конфликта интересов — будучи частью органов государственной власти, они не могут быть полностью беспристрастны в случае, когда расследование касается их коллег, других публичных служащих.

Исходя из сказанного выше, становится понятно, что прокуратура не может быть встроена в систему государственной власти. С другой стороны, прокуратура является одним из публичных институтов, то есть, обслуживает интересы общества. Именно поэтому предлагается ее реализация в виде квазигосударственного института. Ниже представлен один из вариантов, который может быть использован как модельный пример и для других подобных организаций.

Прокуратура учреждается законом (в рамках полномочий законодателя в правоохранительной сфере). Закон определяет формирование Совета прокуратуры — аналога совета директоров корпорации — например, в составе 11 членов, из которых не менее половины должны быть независимы от государства. Например, по одному члену Совета назначают правящая коалиция и оппозиция (см. записку №5 о раздельном голосовании большинства и оппозиции), один из членов представляет Кабинет Министров (это может быть министр юстиции), два члена избираются съездом судей. Оставшиеся 6 мест в Совете занимают независимые члены, которые не являются публичными служащими, не назначаются органами государственной власти, не получают основной части дохода (прямо или опосредованно) из государственных или местных бюджетов. Например, два члена Совета могут избираться съездами адвокатов, еще два члена — от ученых и профессоров в сфере права (исключая, конечно, тех, кто работает в государственных или зависящих от государственного финансирования учебных заведениях). Наконец, было бы полезно иметь двух иностранных членов Совета.

Совет прокуратуры назначает орган управления (либо Генерального прокурора, либо Коллегию), т.е. менеджмент, и определяет его компенсацию, а уже менеджмент определяет организационную структуру, набирает персонал, устанавливает уровень оплату труда. Нанятые сотрудники (прокуроры, включая Генерального, и их аппарат) являются публичными служащими, обязаны подчиняться Кодексу этики, получают финансирование из государственного бюджета. Совет прокуратуры регулярно проводит аудит и принимает решение об увольнении членов органа управления. Таким образом, государство через своих представителей в Совете имеет возможность видеть, что происходит, но не имеет решающего голоса в кадровых вопросах.

Центральный банк сейчас совмещает ряд разнородных функций — это и центральный банк (ЦБ), и клиринговый центр, и регулятор банковской сферы. Исходя из принципов данных записок, следует разделить два типа функций и два института — все, что касается регулирования (лицензирования, контроля и т.п.) кредитно-депозитных учреждений, относится к компетенции исполнительной власти и должно быть реализовано соответствующим органом этой ветви власти.

Возьмем, к примеру, функцию проведения монетарной политики. То, что мы в обычной жизни называем деньгами (рубли, гривны, доллары) — это не обязательства правительства, но обязательства ЦБ, по сути, его беспроцентные облигации на предъявителя. С помощью open market operations ЦБ выпускает или погашает свои обязательства, то есть, контролирует денежную массу. Ранее правительства могли выпускать свои обязательства, которые были деньгами (например, в США до сих пор существуют Unites States Notes наряду с привычными нам Federal Reserve Notes). Сейчас у государства тоже есть свои облигации, ОВГЗ (в США это Treasury Notes), но это не средство платежа, и с их помощью государство не может увеличить денежную массу напрямую. Если бы такая возможность была, то правительство могло бы проводить эмиссию в своих частных интересах — попросту говоря, оно могло бы напечатать деньги для покрытия государственных расходов, раскручивая инфляцию, тяжесть которой несло бы на себе общество. То есть, существует конфликт интересов между текущей деятельностью правительства и его обязательствами перед гражданами как своим работодателем (полная аналогия principal-agent problem между менеджментом и акционерами). Поэтому важен независимый центральный банк, который не подчинен государству, действует в интересах всего общества и имеет функцию поддержания макроэкономической стабильности.

Организация ЦБ может следовать модельному примеру, приведенному выше для прокуратуры: Совет ЦБ, где большинство членов независимы и неподконтрольны государству, назначает Правление (или иной орган управления); Правление нанимает сотрудников; Совет регулярно проводит аудит и принимает решения об увольнении членов Правления. И в том случае, когда правительство решит увеличить долг, выпустив ОВГЗ, независимое от него Правление ЦБ может выкупить эти ОВГЗ, увеличив денежную массу, а может и отказаться это делать.

Избирательное право

Следующая тема, к которой я обещал вернуться в записке №5b — это избирательное право. Сейчас у нас реализовано всеобщее равное прямое избирательное право. Его проблемой является конфликт интересов. Экономическая система страны состоит из тех, кто создает стоимость, и тех, кто ее перераспределяет. Первые — это бизнес, частный сектор. Вторые — это государство, публичный сектор. Интересы всего общества — в максимизации суммарного объема ресурсов, но у тех, кто живет за счет перераспределения ресурсов, есть свой частный интерес — максимизировать не общую сумму, а перераспределяемую в их сторону часть. Давайте рассмотрим один кейс.

Предположим, у нас есть изолированная экономическая система — остров в океане без связи с внешним миром, на нем живет 10 взрослых людей и какое-то количество детей. Из этих 10 человек, 3 не могут работать в силу возраста или состояния здоровья ("пенсионеры"), 1 занимается управлением, учетом, контролем ("чиновник"), 1 обеспечивает охрану порядка ("силовик"), 1 учит, лечит и развлекает ("бюджетник"). Созданием стоимости занимаются оставшиеся 4 человека, аналог частного сектора. Что будет в случае всеобщего равного прямого избирательного права? 60% голосов имеют те, кто стоимости не создают, а живут за счет ее перераспределения. Они заинтересованы не столько в экономическом росте вообще (т.е. в увеличении общего объема ресурсов), сколько в росте доли государства в экономике (т.е. в увеличении перераспределяемой доли). А какова мотивация работать у тех, кто имеет 40% голосов, но создает 100% стоимости, если у них большую часть этой добавочной стоимости будут изымать?

Конечно, данный кейс — это всего лишь иллюстрация. Желающим получить научное изложение рекомендую статью Яновского, Жаворонкова и др., где эта тема раскрыта с цифрами и статистическими тестами. Таким образом, целый ряд проблем, от низкого экономического роста до проблемы мигрантов, на самом деле имеют общий корень — конфликт интересов тех, кто работает, и тех, кто перераспределяет. Проблема усугубляется еще и тем, что последние имеют монополию на осуществление властных полномочий. Либертарианская идея предлагает магистральный путь борьбы с этой проблемой — минимизация функций государства, минимизация объема перераспределяемых им ресурсов автоматически уменьшает конфликт интересов. Да, чиновники и "силовики" — это должно быть государство. Но "бюджетники" и пенсионеры — не обязательно. Заведения образования, здравоохранения, культуры не только могут, а и должны быть либо частными, либо негосударственными некоммерческими организациями. Если взять пример тех же США, то пенсионную систему можно построить так, что большая часть пенсии будет накопительной, а это не перераспределяемые через государство деньги (вопросу построения пенсионной системы можно будет посвятить отдельную статью).

Есть и второй путь, который я считаю целесообразным использовать наряду с первым. Там, где мы не можем исключить конфликт интересов, следует уменьшить его влияние на принятие решений. Дело в том, что правила перераспределения ресурсов — это законы. Соответственно выбор представителей в законодательный орган не должен осуществляться теми, кто зависит от результатов этого перераспределения, то есть теми, кто получает доходы из средств государственного бюджета. Право голоса должны иметь только те граждане, кто является или полностью независимым, или, хотя бы, материально независимым от государства. Критерий может быть таким — право голоса имеют граждане, у которых за последние 5 лет доля доходов, полученных из средств государственного бюджета, прямо или опосредованно, составляет менее 50%.

Может показаться, что это предложение лишит права голоса значительную часть граждан. Это не так — я не зря говорил про использование второго пути наряду с первым, то есть с уменьшением функций государства. Разумеется, это предложение работает в комбинации с исключением из сферы компетенции государства образования, науки, здравоохранения, культуры, спорта и переходом, в основном, к накопительной пенсионной системе. Число собственно чиновников во многих развитых странах составляет, по данным Яковлевой, 0,8-1,1% населения (в России 0,77%), размер вооруженных в больших странах Европы и в США — 0,3-0,6% населения. Если мы возьмем нормальную численность остальных "силовиков", то, по данным Иноземцева, это 0,7-1% от общего числа занятых, то есть, примерно 0,4-0,6% населения. Таким образом, лишение права голоса может затронуть только 1,5-2,3% населения, а если исключить из базы расчета лиц моложе 18 лет, которые и так не имеют права голоса, то эта доля может возрасти до 1,9-2,9%.

Заключительные слова

Подводя итог двенадцати опубликованным запискам, можно рекомендовать структуру новой Конституции, которая содержит только необходимый минимум положений о целях, правах, органах управления государства, и не содержит декларативных и декоративных статей:

  1. Преамбула и первая статья — цели учреждения государства, его подчиненность и подконтрольность гражданам (записка № 1), запрет государству посягать на неотъемлемые права граждан (записка № 3).
  2. Вторая статья — вопросы гражданства, исключение природного гражданства из сферы регулирования государства (записка № 4), а также вопросы, находящиеся в исключительной компетенции всех граждан и решаемые путем референдума.
  3. Три статьи, посвященные организации и функционированию ветвей государственной власти — законодательной (записка № 5), исполнительной (записка № 7) и судебной (записка № 8). Пост президента в Конституции не предусмотрен (записка № 6).
  4. Статья о концептуальных положениях построения системы местного самоуправления, которое организовывается гражданами независимо от государства (записка № 9).
  5. Статья о порядке внесения поправок и переходные положения (записка № 10).

В качестве примера могу предложить в переводе на русский язык проект новой Конституции Украины. Конечно, это проект для унитарного государства. Для федеративного государства должна еще быть добавлена статья, определяющая соотношение полномочий федерации и субъектов, а также порядок входа и выхода субъектов из федерации.

Важно подчеркнуть и правильный путь принятия Конституции, который находится в соответствии с духом записок. Поскольку Конституция — это общественный договор между гражданами, то законодательный орган не имеет мандата на его заключение, как совет директоров корпорации не имеет мандата на изменение ее уставных документов, это компетенция лишь общего собрания акционеров. Поэтому новая редакция Конституции может быть принята исключительно гражданами путем проведения референдума и только при условии ее поддержки более чем 50% от числа тех, кто имеет право голоса.

Валентин Хохлов